关于人民法院全面深化司法改革情况的报告
最高人民法院关于人民法院
全面深化司法改革情况的报告
——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上
最高人民法院院长 周强
全国人民代表大会常务委员会：
根据本次会议安排，我代表最高人民法院报告人民法院全面深化司法改革工作情况，请审议。
全面深化司法改革，是党中央作出的重大战略部署，是全面深化改革、全面依法治国的重要组成部分，对完善中国特色社会主义司法制度、促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视司法改革。习近平总书记多次作出重要指示，为深化司法改革指明了方向。2014年至2017年9月，习近平总书记主持召开38次中央全面深化改革领导小组会议，审议通过48个司法改革文件，其中涉及司法责任制改革、立案登记制改革、设立最高人民法院巡回法庭等法院领域的重要改革方案31个，为人民法院推进司法改革提供了根本遵循。全国人大常委会通过听取专项报告、授权开展试点、修订完善法律等方式加强监督，为司法改革提供了坚强有力的法律保障。中央政法委加强领导和顶层设计，强化改革督察，促进各项改革政策落实落地。中央有关单位和地方各级党委政府大力支持配合，积极帮助解决实际困难和问题，为改革创造了有利条件、营造了良好环境。
党的十八大以来，全国各级人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人民代表大会及其常委会有力监督下，全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中、七中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照中央政法委统一部署，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标，坚定不移推进司法改革。最高人民法院严格履行主体责任，以自我革命的决心和勇气，着力改革体制机制、破除利益藩篱，下决心解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。2014年以来，最高人民法院单独或会同有关部门出台司法改革文件137件，开展4轮集中督察，加强政策解读、经验推广、宣传引导，促进改革持续深入发展。截至目前，党的十八届三中、四中全会确定由最高人民法院牵头的18项改革任务已经完成，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（即《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》）提出的65项改革举措已全面推开，人民法院司法改革取得重大阶段性成效，审判质量效率、队伍能力素质和司法公信力进一步提高，人民群众的获得感不断增强。
一、深化司法改革的主要做法及成效
（一）全面推进以司法责任制为核心的重大基础性改革，夯实确保司法公正的体制基石
按照中央统一部署，最高人民法院紧紧牵住司法责任制这个“牛鼻子”，统筹开展司法人员分类管理、司法职业保障、省以下地方法院人财物统一管理等重大基础性改革，实现改革的重点突破、以点带面和整体推进。
一是司法人员分类管理改革基本到位。针对以往司法人员管理制度没有充分体现司法职业特点的问题，最高人民法院积极推进司法人员分类管理制度改革，法官、审判辅助人员、司法行政人员各归其位、各尽其责。全国法院按照以案定额、按岗定员、总量控制、省级统筹的原则，经过严格考试考核、遴选委员会专业把关、人大依法任命等程序，从原来的211990名法官中遴选产生120138名员额法官。最高人民法院坚持“从严掌握、宁缺毋滥”的选人导向，遴选产生367名员额法官，占中央政法专项编制的27.8%。通过这项改革，实现了85%以上法院人员向办案一线集中，资源配置更加合理，审判质效持续提升。各级法院坚持“入额必办案”，建立院、庭长办案刚性约束和监督保障机制。2017年1至9月，全国法院院、庭长人均办案量同比增长32.3%。在中央有关部门大力支持下，积极开展法官助理、书记员职务序列改革试点，扎实推进聘用制书记员管理制度改革，进一步充实审判辅助力量。随着改革的深入推进，各类司法人员职责权限更加明确，职业发展渠道更加畅通，人员结构更加优化，人民法院队伍正规化、专业化、职业化水平进一步提高。
二是司法责任得到有效落实。出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，明确审判组织权限和法官职责，制定法官和其他人员权力清单，确保权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效，大大增强了法官责任心。落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求，完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，按照有权必有责、有责要担当、失责必追究的原则，明确法官对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责。会同最高人民检察院建立完善法官、检察官惩戒制度，在省一级设立法官、检察官惩戒委员会，就法官、检察官违法办案责任作出专业认定，严格依法追究法官违法审判责任。
三是新型办案机制有效形成。积极探索建立新型审判权运行机制，取消行政化的案件审批制，确立合议庭、法官办案主体地位，提交审判委员会讨论的案件数量大幅下降，全国法院由独任法官、合议庭直接签发裁判文书的案件数量占到案件总数98%以上。各级法院结合地域、审级实际，组建以法官为中心、以辅助人员为支撑的新型审判团队，优化司法资源配置，完善组织运行模式。一些法院探索通过集约化管理和社会化外包等模式处理送达、庭审记录、卷宗扫描等辅助事务，有效减轻法官事务性工作负担，促进提升办案质效。
四是审判监督机制逐步健全。实行新型办案机制后，为确保案件质量不下降、管理监督不缺位，各级法院坚持放权与监督相结合，改革传统盯人盯案监督模式，采取制度化和信息化措施，构建全院全员全过程的监督管理机制，铸牢“制度铁笼”，实现放权不放任、用权受监督。建立专业法官会议制度，完善审判委员会制度，探索建立类案强制检索报告机制，确保审判权严格依法行使。依托信息化手段，推进审判流程监督，把司法权运行的每一个节点都纳入可查可控范围，构建规范审判权运行的“数据铁笼”。认真落实中央关于防止干预过问案件的“两个规定”，建立防止领导干部和内部人员干预过问案件记录、通报和追责制度，建成内外部人员过问案件信息专库和直报系统，“批条子”“打招呼”等违法干预过问案件情形显著减少，法官依法履职有了“防火墙”。
五是司法职业保障制度不断完善。实行法官员额制后，员额法官按照单独职务序列进行管理，法官等级与行政职级脱钩，实行按期晋升和择优选任相结合的晋升机制，有效打通了广大基层法官的职业发展通道，增强了法官的职业尊荣感，调动了法官的积极性。各级法院建立与法官单独职务序列相衔接、与法官工作职责和实际业绩紧密关联的工资制度，有效激发改革内生动力。各级法院普遍设立法官权益保障委员会，完善司法人员依法履职保障机制，在维护法官人身财产安全、及时提供救助等方面发挥了积极作用。
六是人财物省级统管改革有序推进。按照中央统一部署，稳妥推进省以下地方法院人财物统一管理，着力构建更加有利于确保司法公正的新型管理体制。21个省（区、市）已完成省以下法院编制统一管理，中级、基层法院院长已实现由省级党委（党委组织部）管理。13个省（区、市）已在辖区内实行财物省级统管改革，部分地方法院经费保障和工资水平实现“托低保高”。
（二）推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，夯实司法人权保障的制度基石
一是完善冤假错案有效防范、及时纠正机制。坚持实事求是、有错必纠的原则，以对法律负责、对人民负责的态度，对错案发现一起、纠正一起。党的十八大以来，人民法院依法纠正呼格吉勒图案、聂树斌案、陈满案等重大冤错案件37件61人，坚决守住维护社会公平正义的最后一道防线。深刻汲取错案教训，健全冤假错案防范机制，完善司法人权保障制度。最高人民法院专门出台防范刑事冤假错案工作机制的指导意见，要求对于定罪证据不足的案件，应当依法宣告被告人无罪，不得降格作出“留有余地”的判决。会同有关部门印发推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见，并在此基础上出台实施意见，制定关于庭前会议、排除非法证据、法庭调查的三项操作规程，确保有罪的人受到公正惩罚、无罪的人不受刑事追究。2013年至2017年9月，人民法院共依法宣告4032名被告人无罪。
二是积极推进庭审实质化。各级法院完善侦查人员、鉴定人、证人出庭作证机制，强化控辩平等对抗，保障被告人和律师诉讼权利，发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用。2016年，浙江温州两级法院证人出庭作证率达73.1%，同比提高31个百分点。浙江湖州基层法院落实控辩对抗实质化，2013年以来判处三年以上有期徒刑案件的指定辩护率达到92%以上。四川成都法院积极推进裁判实质化，2015年2月至2017年9月底，全市法院共开示范庭866次，当庭宣判401件。诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、控辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭已逐渐成为刑事审判常态。
三是严格落实非法证据排除规则。最高人民法院会同有关部门出台办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定，落实不得强迫任何人证实自己有罪的要求，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，强化侦查机关、检察机关、审判机关对非法证据的审查和排除职责。上海法院2016年7月至2017年9月共受理非法证据排除申请24件，启动证据收集合法性调查程序15件，排除非法证据4件。上海、贵州高院制定常见犯罪证据标准指引，将数据化、模型化的统一证据标准嵌入刑事审判智能辅助办案系统，把机器智能审查证据与法官的主观能动性结合起来，严把案件事实关、证据关、程序关，有效防止刑事案件“起点错、跟着错、错到底”。
四是积极开展刑事案件认罪认罚从宽制度改革试点。根据全国人大常委会授权，先后在18个地区开展刑事速裁和认罪认罚从宽制度改革试点，推进简案快审、难案精审、宽严得当。对认罪认罚的被告人特别是轻罪、初犯、偶犯被告人，依法从宽、从简、从快处理。截至2017年9月，251个试点法院审结认罪认罚案件6.9万件7.8万人，占同期全部刑事案件的42.7%。其中，适用速裁程序审结的占69.7%，非监禁刑适用率达41.4%。试点法院坚持从快不降低标准、从简不减损权利，完善证据制度，健全诉讼权利告知程序，建立值班律师制度，促进公正和效率双提升。
（三）完善法院组织体系，确保人民法院依法独立公正行使审判权
一是设立最高人民法院巡回法庭。按照中央统一部署，最高人民法院在深圳、沈阳、南京、郑州、重庆、西安设立六个巡回法庭，审理重大跨区划民商事和行政案件，完成巡回法庭总体布局。各巡回法庭充分发挥改革“试验田”“排头兵”作用，率先探索实行审判团队模式，落实主审法官、合议庭办案负责制，完善审判权监督制约机制，促进提升审判质效。截至2017年9月，六个巡回法庭共审结案件11751件，2017年1至9月，巡回法庭审结案件数占最高人民法院办案总数的45.4%，在方便群众诉讼、就地化解纠纷、统一法律适用等方面发挥了重要作用，被群众亲切地称为“家门口的最高人民法院”。
二是推进设立跨行政区划法院试点工作。为破除诉讼“主客场”现象，探索建立普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的新型诉讼格局，2014年12月，在北京、上海分别设立北京市第四中级人民法院、上海市第三中级人民法院，作为跨行政区划法院改革试点，负责审理跨地区重大民商事案件、行政案件、环境资源保护案件、食品药品安全案件等。北京四中院集中受理全市以区县政府为被告的行政案件后，该类案件立案率从32%提升至90%，行政机关负责人出庭应诉率达到100%。上海三中院成立后，全市行政案件年均收案量比2014年增长8.3倍。
三是设立知识产权法院。根据全国人大常委会决定，在北京、上海、广州设立知识产权法院，跨区域管辖有关专利、植物新品种、集成电路布图设计、技术秘密、计算机软件等专业技术性较强的一审知识产权民事和行政案件。截至2017年9月，三个法院共受理案件5.4万件，审结3.8万件。在江苏等7个省设立10个专业知识产权法庭，实现知识产权审判的专门化。依法审理“老干妈”“LV”中外驰名商标保护案等一批具有重大影响的案件，在确立知识产权裁判规则、加大知识产权司法保护力度、服务创新驱动发展等方面发挥了重要作用。
四是推进内设机构改革。按照中央统一部署，在全国507家法院开展内设机构改革试点。各试点法院按照“机构精简是基础、职能优化是关键”的思路，严格控制机构规模，科学设置审判机构，整合职能交叉、业务相近的非审判业务机构，内设机构改革试点取得初步成效，管理层级得到简化，审判职能进一步优化。
（四）践行司法为民宗旨，努力解决人民群众反映强烈的突出问题
一是落实立案登记制改革，让立案难这一历史性问题真正成为历史。从2015年5月1日起全面实行立案登记制，对符合起诉条件的当场登记立案，真正实现有案必立、有诉必理，切实保障当事人诉权。2015年5月至2017年9月，全国法院登记立案数量超过3900万件，当场登记立案率超过95%。积极构建全覆盖、立体式、多元化的登记立案新模式，以当场立案为主体，以网上立案、自助立案、跨域立案、协作立案等为支撑的立案新格局已经形成，老百姓打官司更加方便快捷。努力提升当场立案效率，畅通大厅立案、预约立案、上门立案等常规立案渠道，有的法院对符合条件的起诉，10分钟内完成全部立案流程。全面推行网上立案，全国已有2605个法院开通网上立案或网上预约立案，当事人足不出户即可完成立案手续。积极探索跨域立案，截至2017年9月，已有近1200家法院推行跨域立案服务。京津冀三地7个法院建立协作立案新模式，让当事人可以不受地域限制享受平等、优质、高效的立案服务。同时，最高人民法院加大改革督察力度，坚决制止另设条件限制立案的做法，防止立案难问题反弹回潮。坚持依法立案和规范诉讼秩序同步推进，出台防范和打击虚假诉讼指导意见，依法制裁滥用诉权、虚假诉讼、恶意诉讼等行为，引导当事人诚信、理性诉讼。
二是推进矛盾纠纷多元化解和案件繁简分流，着力提高司法效率、减轻当事人诉累。大力推进多元化纠纷解决机制改革，推广“眉山经验”“潍坊经验”“马鞍山经验”，整合社会资源，强化诉调对接，引导当事人选择人民调解、商事调解、行政调解、仲裁等非诉方式化解矛盾。全国法院建立专门诉调对接中心2400多个，特邀调解组织近2万个，吸纳特邀调解员6万多人，2016年通过多元化纠纷解决方式分流案件153万余件，占当年受理一审民事案件的13.2%，适用小额诉讼程序审结案件同比增加14倍，适用简易程序审结案件同比上升21%。各地积极开展要素式庭审、令状式文书、示范性诉讼等机制创新，以深化改革破解案件数量增长较快的新问题，缩短办案周期，提高司法效率。
三是深化人民陪审员制度改革，进一步推进司法民主。按照全国人大常委会授权，在50个法院实行人民陪审员制度改革试点。改革人民陪审员选任程序，扩大参审范围，完成人民陪审员“倍增计划”，提高人民陪审员的广泛性和代表性，让人民参与司法，让人民监督司法。完善人民陪审员参审机制，通过网络进行随机抽选，推行大合议制等举措，更好地发挥人民陪审员作用。2016年，全国22万名人民陪审员共参审案件306.3万件，占一审普通程序案件的77.2%。
（五）深化执行工作体制机制改革，坚决打赢“用两到三年时间基本解决执行难”这场硬仗
一是完善执行工作体制机制。在广东、浙江等10个地区开展审判权和执行权相分离改革试点，组建执行裁判机构，探索以执行法官为主导的执行团队模式，执行工作规范化水平和质量效率进一步提升。强化立审执协调配合机制，出台财产保全司法解释，明确财产保全阶段可以使用查控系统，创立财产保全保险担保机制，为执行工作奠定基础。出台执行案件移送破产审查的规定，理顺“执转破”工作机制，使一大批“僵尸案件”从执行程序进入破产程序。加强执行规范化建设，最高人民法院出台20多个涉及执行工作的司法解释和规范性文件，建立健全统一管理、统一指挥、上下一体、内外联动的执行管理体制和指挥系统，完善覆盖四级法院的执行案件流程管理系统，有效解决消极执行、选择性执行等问题。
二是积极构建综合治理执行难工作格局。最高人民法院于2016年初部署开展“用两到三年时间基本解决执行难”之后，各地党委、人大、政府、政协高度重视人民法院执行工作，制定综合治理执行难的制度措施，积极帮助协调解决执行工作中的重大问题。全国大多数省（区、市）都以“两办”名义，或以政法委、人大常委会等名义出台综合治理执行难的规范性文件，许多地方党委成立基本解决执行难领导小组。在各地共同努力下，党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局进一步发展完善。
三是建立完善网络执行查控系统。着力破解查人找物难题，与国家发改委、公安部、国家工商总局、中国人民银行、证监会等10多个部门建立网络执行查控系统，执行人员足不出户即可依法查询被执行人财产和相关信息，对存款、房屋、车辆、证券等主要财产形式“一网打尽”。全国法院通过最高人民法院网络执行查控系统，为2764万件案件提供查询冻结服务，共冻结资金1515亿元，查询到车辆2662万辆、证券480亿股、船舶24.7万艘、互联网理财存款18.8亿元，有力维护了当事人合法权益。
四是大力推进网络司法拍卖。针对以往司法拍卖不透明、执行财产变现难等问题，最高人民法院出台关于网络司法拍卖的规定，确立以网络拍卖为原则、委托拍卖为例外的司法拍卖新模式，减少了拍卖中间环节，受众更多更广，竞价更加充分，大大提高了拍卖成交率和成交价，也为当事人节约了佣金、降低了成本。同时，司法拍卖全程在网上进行，全程接受网民监督，杜绝了暗箱操作、权力寻租，有效遏制了司法拍卖中的腐败，实现违法违纪“零投诉”。今年3月，最高人民法院将网络拍卖系统内嵌到法院办案平台，实现内外网无缝衔接，七个月以来全国法院共拍卖标的物11.2万件，成交额966亿元，溢价率74%，为当事人节约佣金30亿元。
五是加强对失信被执行人的联合信用惩戒。认真贯彻落实中办、国办《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，进一步修改完善失信被执行人名单制度，明确失信被执行人的纳入标准、救济途径、退出机制等问题。继续健全失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制，联合60多个单位构建失信被执行人信用惩戒网络，累计公开失信被执行人信息861万人次，限制842万人次购买机票，限制327万人次购买动车、高铁票，限制7.1万名失信被执行人担任企业法定代表人及高管，截至2017年9月，109.9万人慑于信用惩戒主动履行了义务，被从失信被执行人名单中删除，“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局初步形成，全社会理解执行、尊重执行、协助执行的良好氛围更加浓厚，基本解决执行难问题取得实质性进展。
（六）全面深化司法公开，让人民群众以看得见的方式感受到公平正义
一是强化司法公开理念，健全完善司法公开的制度机制。认真贯彻中央关于深化司法公开的各项部署，深刻理解习近平总书记提出的“让暗箱操作没有空间，让司法腐败无法藏身”的要求，树立主动公开、依法公开、全面公开、实质公开的理念，严格履行宪法法律规定的公开审判职责，最大限度保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。坚持以公开为原则、以不公开为例外，将司法公开覆盖人民法院审判执行工作各领域、各环节，确保向社会公开一切依法应当公开的内容。最高人民法院加强顶层设计，制定出台推进司法公开平台建设的意见等规范性文件，明确司法公开的内容、方式和程序，确保司法公开规范有序运行。
二是建设司法公开四大平台，加快构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。依托信息化手段，建成审判流程、庭审活动、裁判文书、执行信息四大公开平台。完善审判流程公开，变当事人千方百计打听案情为法院主动告知。加强庭审公开，截至2017年9月，各级法院通过中国庭审公开网直播庭审34.2万次，观看量达到27.4亿人次。推进裁判文书公开，中国裁判文书网公开文书超过3454万份，累计访问量超过108亿人次，用户覆盖210多个国家和地区，已成为全球最大的裁判文书资源库。推进执行信息公开，中国执行信息网公开执行信息5349万条。四大公开平台在满足当事人知情权、自觉接受监督的同时，倒逼法官提升司法能力，让司法公正真正经得起“围观”。
三是创新司法公开形式，进一步拓展公开的广度和深度。广泛借助中央媒体、社会媒体，加大司法公开力度。加强人民法院新媒体建设，通过微博、微信、手机电视APP、新闻客户端等方式，向社会提供详尽权威的司法信息和方便快捷的司法服务。及时公开司法改革文件，编发人民法院司法改革热点问题解答，切实加强政策解读和宣传引导，树立正确导向，广泛凝聚共识。举办人民法院司法改革特展，让社会各界深入了解、直观感受司法改革，增强各方认同。积极向国际社会展示我国法治建设成就，举办中国—东盟大法官论坛、金砖国家大法官论坛暨博鳌亚洲论坛环境司法分论坛、中国—中东欧国家最高法院院长会议、丝绸之路（敦煌）司法合作国际论坛等一系列重大司法外事活动，讲好中国法治故事，传播中国法治声音，有力提升了我国司法的国际形象和影响力。许多国家的大法官来我国访问，对中国法院的司法改革、司法公开、信息化建设等给予高度评价。
