乡镇人大行使监督权的困境与出路

----以笔者挂职乡镇人民政府锻炼期间参与乡镇人大工作为视角

乡镇人大①是我国基层国家权力机关，是基层人民群众参与乡镇事务管理，行使民主权利的组织形式。乡镇人大行使监督权②具有自身特色：如民意监督，乡镇人大直接面对基层人民群众，倾听民众诉求，监督解决涉及基层人民群众民生问题的议案落实；及时监督，乡镇人大“第一时间”掌握国家各项方针、政策及法律法规的贯彻实施情况；有效监督，乡镇人大充分发扬代表民主评议基层人民政府及其所属部门工作，督促任务的完成等等。当前，乡镇工作实践中仍存有一些影响乡镇人大行使监督权的阻力因素。如何依法行使监督权？这是摆在乡镇人大工作面前急需解决的课题。本文笔者分析乡镇人大监督权在制度上规定的不足，通过自己挂职乡镇人民政府锻炼期间参与人大工作经历，分析乡镇人大履行监督职权时受阻碍的因素，探求切实可行的出路，为完善我国人民代表大会制度，推进基层民主政治建设，依法保障基层人民群众当家作主的民主权利实现，具有实践指导意义。

制度之困：乡镇人大行使监督权的规定不足

“监督”的英文词义是Supervise，中文标准词义是察看并督促或者并加以管理即对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。③笔者基于对“监督”词义的理解，并结合有关法律法规的条文规定，认为乡镇人大行使监督权既包括乡镇人大开会期间履行的监督职权，也包括乡镇人大闭会期间，人大主席、副主席组织代表履行的监督职权，但现行相关法律法规对监督权的规定仍不完善，不便于乡镇人大全面履行监督职权。

1、《监督法》④未明文规定乡镇人大行使监督权的法律条款。《监督法》确立依法行使监督职权的主体是县级以上各级人民代表大会常务委员会，监督权行使的范围主要涉及听取和审议政府的专项工作报告、审查和批准决算、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等内容。可是，乡镇人大依据《组织法》⑤的第二条规定，不设立常务委员会。鉴于《监督法》规定行使监督权的主体是县级以上各级人大常务委员会，乡镇人大不设立常务委员会机构，《监督法》的有关法律条款自然不能涵盖到乡镇人大监督权的行使。但是，乡镇人民政府作为贯彻落实国家各项方针、政策、任务的“第一执行人”，具体落不落到实处，衡量标尺必须依靠于乡镇人大的及时监督。《监督法》将乡镇人大监督权的行使规定排除在法律条文之外，这不能不说是一个缺陷。

2、《组织法》、《代表法》⑥和《评议规定》⑦规定乡镇人大行使监督权的法律条文不及《监督法》全面。根据《组织法》第九条、第十四条、第十八条的规定，乡镇人大行使监督权主要包括审查和批准乡镇人民政府财政预算和预算执行报告、听取和审查乡镇人民政府的工作报告、撤销乡镇人民政府的不适当的决定和命令；在乡镇人大闭会期间，乡镇人大主席、副主席负责联系乡镇人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对乡镇人民政府工作的建议、批评和意见；乡镇人大代表五人以上联名，可以向乡镇人大提出属于乡镇人大监督权范围内的议案。《代表法》第十四条规定，乡镇人大代表有权依据法律规定的程序对乡镇人民政府提出质询。《评议规定》第二十一条规定，在乡镇人大闭会期间，乡镇人大主席组织人大代表对乡镇人民政府及其所属部门评议。可见，上述法律法规对乡镇人大行使监督权的内容仍不及《监督法》规定监督权行使的范围全面，相比之下，乡镇人大不享有行使特定问题调查、撤职案的审议和决定、规范性文件的备案审查等权。

现实之困：乡镇人大行使监督权的制约因素

相对于乡镇人大在工作实际中行使监督权而言，制度层面上规定的不足，是可以通过经验总结、研究予以对制度完善。但是，如果在实践中根本不依法保障乡镇人大行使监督权或者变相执行法律法规的规定，再好的制度也是“一纸空文”。笔者通过在乡镇人民政府挂职锻炼期间参与人大工作经历，略谈乡镇人大在行使监督权过程中所遇到的主要不利因素。

1、乡镇党委书记的权力约束乡镇人大行使监督权。笔者在乡镇人民政府挂职锻炼时体会到我国目前政治体制框架下，乡镇党委书记兼任乡镇人大主席职务。尽管党委书记属于党内职务，但实际上全面掌控乡镇人事权、财政权和事务权，是乡镇人民政府的“第一负责人”。政府及其所属部门的工作必须服从乡镇党委的领导，处理涉及民生问题、重点项目建设的方案或议案，均是在党委书记主持下的党政班子会议上审议通过。乡镇人大评议乡镇人民政府及所属部门工作成果，也是党委书记组织代表评议，换言之，监督权的行使是党委书记组织进行的。经过评议后，发现有关职能部门存有违法违规、渎职行为，需要追究有关部门负责人的责任，甚至是乡镇负责人的责任时，监督往往会陷入尴尬的境地，追责过重，党委书记可能要承担责任。如代表评议政府所属的有关职能部门后，认为工作拖沓，上年度例会提出的议案执行迟迟未能落实，需要追究部门负责人及政府主要负责人的责任，这时监督是否到位完全取决于党委书记一人“拍板”决定，决定追究责任的，监督到位；不追究或者怠于追究责任的，监督受到制约。

2、乡镇人民政府不当执行有关法律法规的规定直接影响乡镇人大行使监督权。笔者挂职的乡镇总共有59名人大代表，每年一般在3月份召开乡镇人大例会。按照规定会期一般为一天，由于乡镇人民政府的主要负责人需有其他重要事务处理或者重要会议参加，压缩会议时间。人大代表因时间仓促，未能在本年度例会上提出有关涉及乡镇民生的水利、电力基础设施建设、“生态文明村”建设及重点项目的议案，只能推迟到下年度例会提出，耽搁了处置问题的最佳时间，直接影响了基层人民群众切身利益问题的解决。依据《组织法》第十四条第二款规定，乡镇人大主席、副主席不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向乡镇人大辞去主席、副主席的职务。法律条文规定不错，但实际操作反差较大。乡镇人民政府事务繁、多、杂，每一个班子成员均兼数职。人大主席已由党委书记兼任，职务形式上是党委的，非政府职务，但要全面负责乡镇事务；人大副主席也要主管部分行政事务，兼任政府所属部门的负责人。在乡镇人大闭会期间，人大主席、副主席因身兼行政数职，忙于乡镇事务，疏于组织代表对政府及其所属部门进行评议，提出批评、建议及意见，甚至部分下属部门对评议工作不支持、不配合，监督工作难以起到实效。

3、乡镇人民政府微薄的财政收入无力支撑乡镇人大行使监督权。根据《组织法》、《代表法》规定，乡镇人大主席团的工作经费、无固定工资收入的代表执行代表职务的补贴和代表活动经费，应列入本级政府财政预算。从实际情况看，笔者挂职的乡镇人民政府的人大每一年度3月份的例会经费开支，组织代表评议、质询或者11月份代表与市、县（区）、级人大代表“三级联动”的特定问题调研活动的部分经费均需纳入乡镇财政支出。尤其是代表联名提出解决涉及民生的饮水、电力、圩镇环保、治安的基础设施建设等重要议案，需要乡镇大量财政资金的投入。乡镇人民政府没有自主支配财政收入权，主要财政收入来源是在完成每一年度的工商财政税收任务并上缴县级人民政府财政部门后，再由县级人民政府财政部门按比例奖励给乡镇人民政府的财政拔款。这么区区一点的财政拔款除了支付乡镇人民政府的人员工资、办公经费等必要开支后，所剩资金更少，难以保证乡镇人大监督工作的规范开展和人大代表正常履行职责。

探求出路：乡镇人大行使监督权的合理路径选择

乡镇人大行使监督权的问题，既有制度上的不完善，也有现实履行时受制约因素。因此，如何保障乡镇人大依法行使监督职权？笔者认为，可以从以下三个方面入手：

1、创新用人制度，监督制约权力。笔者认为要正确理顺好党委与政府、人大与政府、党委与纪委之间的关系。在坚持政府服从党委领导、人大监督政府、纪委监督党委及不违背《组织法》第十四条第二款规定的前提下，笔者建议乡镇人大主席职位由乡镇纪委书记兼任。兼任乡镇人大主席的纪委书记人选不再由乡镇机关产生，主要来源于县级以上的纪检机关，县级以上人大常务委员应当会同本级纪检机关参与乡镇纪委书记人选的推荐、选拔、考察与任用，决定任用的乡镇纪委书记人选再通过乡镇人大选举为人大主席，职务上仅为纪委书记、人大主席两职，任期与乡镇人大任期相同。任期届满后，人大主席可选择改任乡镇人民政府的党委职务或者行政职务，也可调任县级以上人大常务委员或者纪检机关，这样可打破乡镇党委书记一人说了算的处事决断格局。同时，乡镇人大副主席应当设立专职1人，人选可由乡镇机关民主选举产生，也可由县级以上行政机关推荐产生，不必兼任乡镇党委或者乡镇政府下属部门领导职务。

2、增设专项问题调查权和撤职案提议权。笔者认为可以参考《监督法》的有关条文规定，在《组织法》中增设专项问题调查权和撤职案提议权。（1）设立专项问题调查权是为乡镇人大代表联名提出有关属于乡镇人大监督权范围内的议案做好前期准备工作而行使的权利。在《组织法》第十四条增设第四款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展专项问题调查活动。调查时有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要材料。与调查专项问题有利害关系的代表不得参加调查。”（2）撤职案提议权是为乡镇人大在评议政府及其所属部门工作后，并视具体情况而作出处理结果的回应。在《组织法》第二十六条增加撤职案提议权的规定，经评议后，乡镇人大发现不依法履行职责或者违法、渎职的人员，其中属于乡镇人大选举、任命的国家机关工作人员，可以依法提议撤销其职务；撤职案应当写明撤职的对象和理由，并提供有关的材料；撤职案在提请表决前，被提出撤职的人员有权在乡镇人大会议上提出申辩意见；撤职案的表决采用无记名投票方式，由乡镇人大全体代表组成人员的过半数通过。

3、建立专项资金管理制度。笔者认为，乡镇人大履行监督职权到不到位，关键取决于乡镇人民政府财政支持其经费是否充足。为了保障足够的经费支持人大监督工作的开展，笔者建议应当建立专项资金管理制度，乡镇人大设立独立的账户管理资金。专项资金主要是乡镇人民政府在完成县级人民政府下达的本年度工商财政税收任务后，预留20%的工商财政税收。专项资金应当上缴县级人民政府财政部门账户实行统一管理，并接受县级人大常务委员会的监管。乡镇人大在开展监督工作时要拟定本年度的工作方案，列明经费开支多少，呈报县级人大常务委员会的审批，经批准后，县级人民政府财政部门才能将专项资金划入乡镇人大账户。每年度年终，县级人大常务委员会有权组织人员对乡镇人大开展监督工作使用专项资金的开支情况予以审查。

结语

监督乡镇人民政府的工作，是《组织法》赋予乡镇人大的一项重要职权。新时期，乡镇人大要严格依法行使监督职权，倡导法治理念，推进基层社会主义民主和法制建设，促进社会经济发展和保障基层人民群众当家作主权利的实现。

注释：

①乡、民族乡、镇人民代表大会简称乡镇人大。

②笔者论述本文监督权是广义的，既包括乡镇人大开会期间履行的监督职权，也包括乡镇人大闭会期间，人大主席、副主席组织代表履行的监督职权，非狭义的即乡镇人大开会期间履行的监督职权。

③中国社会科学院语言研究所词典编辑室：现代汉语词典（第5版），商务印书馆出版，2005年6月第5版第663页。

④《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》简称《监督法》

⑤《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》简称《组织法》

⑥《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》简称《代表法》

⑦《广东省各级人民代表大会常务委员会评议工作规定》简称《评议规定》

参考法律法规书目：

[1]《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》

[2]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》

[3]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》

[4]《广东省各级人民代表大会常务委员会评议工作规定》

    （供稿：市中级法院 罗杰）